La pianta organica: adozione, revisione, decentramento della sede di farmacia

L’art. 11 del DL. n. 1/2012 ha attribuito ai Comuni la pianificazione territoriale del servizio farmaceutico. In particolare, tale norma ha previsto che il Comune, sentita l’ASL e l’Ordine provinciale dei farmacisti, identifica le zone di collocazione delle nuove farmacie per assicurare un’equa distribuzione sul territorio, tenendo anche conto dell’esigenza di garantire l’accessibilità del servizio farmaceutico ai residenti in aree scarsamente abitate. Esaminiamo in sintesi l’attuale normativa in materia di pianta organica, il procedimento di revisione della pianta organica e le ipotesi di decentramento della sede farmaceutica.

1. La pianta organica

La pianta organica costituisce lo strumento fondamentale preordinato alla dislocazione degli esercizi farmaceutici sul territorio, al fine di garantire una rete articolata di sedi che corrisponda in modo organico alle esigenze degli utenti. La pianta organica è l’atto amministrativo che divide il territorio comunale in zone (intese come porzioni perimetrate di territorio), all’interno di ognuna delle quali devono operare le singole sedi farmaceutiche.

La normativa sull’allocazione delle farmacie è il frutto di una stratificazione legislativa, che ha il suo punto di snodo nell’art. 2 della L. n. 475 del 1968 – il quale individuò nella pianta organica lo strumento per la definizione ed allocazione delle sedi farmaceutiche da parte del Comune – e il suo punto di approdo nell’art. 11 del DL. n. 1/2012 (c.d. Decreto Cresci Italia), convertito dalla L. n. 27/2012.

Quest’ultimo provvedimento ha attribuito ai Comuni la pianificazione territoriale del servizio farmaceutico, prevedendo che il Comune, sentiti l’ASL e l’Ordine provinciale dei farmacisti, identifica le zone di collocazione delle farmacie per assicurare un’equa distribuzione sul territorio, tenendo anche conto dell’esigenza di garantire l’accessibilità del servizio farmaceutico ai residenti in aree scarsamente abitate. Criterio prioritario è pertanto quello dell’equa distribuzione delle farmacie sul territorio.

La menzionata norma ha formalmente eliminato la necessità della pianta organica delle farmacie, così come prevista dall’originale versione della L. n° 475/1968. In realtà, al Comune resta attribuito l’obbligo di porre in essere un’attività pianificatoria, finalizzata a stabilire le zone di pertinenza delle singole farmacie, assicurare un’equa distribuzione delle farmacie sul territorio e garantire la tutela dell’interesse pubblico alla capillarità del servizio farmaceutico.

Di conseguenza, come sottolineato più volte anche dalla giurisprudenza, la soppressione formale della c.d. pianta organica non ha eliminato l’obbligo della programmazione territoriale delle farmacie, restando affidata alla competenza del Comune la formazione di uno strumento di pianificazione che sostanzialmente, per finalità, contenuti, criteri ispiratori ed effetti, corrisponde in tutto e per tutto alla vecchia pianta organica.

La novità introdotta dal D.L. n° 1/2012 è rappresentata, piuttosto, dall’organo competente ad attuare lo strumento pianificatorio; infatti, dopo che tale potere era stato attribuito alla Regione dall’art. 1, comma 2, lett. l) del D.P.R. n. 4/1972, la riforma del 2012 ha delegato il Comune – e più precisamente alla Giunta comunale – previo ascolto dell’Ordine dei Farmacisti e dell’ASL, a pianificare la distribuzione sul territorio della sede farmaceutica.

2. Il criterio demografico e il criterio topografico

Il criterio principale per la dislocazione delle farmacie sul territorio comunale è costituito dal c.c. criterio demografico, previsto dall’art. 1 della L. n. 475/1968: il numero delle autorizzazioni è stabilito in modo che vi sia una farmacia ogni 3.300 abitanti, qualsiasi sia la dimensione del Comune; qualora residui un numero di abitanti che non consenta una ulteriore farmacia, questa sarà comunque prevista purché l’eccedenza superi la quota di 1.650 abitanti.

L’art. 1-bis della L. n. 465/1978 prevede inoltre la possibilità per le Regioni di istituire, in aggiunta alle sedi farmaceutiche distribuite in base al criterio demografico ed entro il limite del 5% delle sedi, comprese quelle nuove, farmacie nelle stazioni ferroviarie, negli aeroporti civili internazionali, nelle stazioni marittime e nelle aree di servizio autostradali ad alta intensità di traffico dotate di servizi alberghieri o di ristorazione, purché non sia già aperta una farmacia a una distanza inferiore a 400 metri, nei centri commerciali e nelle grandi strutture con superficie di vendita superiore a 10.000 mq., purché non ve ne sia una già aperta a una distanza inferiore a 1.500 metri.

Un’eccezione al criterio demografico è rappresentata dall’art. 104 comma 1 del R.D. n° 1265/1934 (T.U. delle leggi sanitarie, TULS), come modificato dall’art. 2 della L. n° 362/1991. Tale norma prevede che le Regioni possono derogare all’art. 1, L. n° 475/1968, stabilendo che le nuove farmacie siano posizionate ad almeno 3.000 metri di distanza dalle altre, anche quando non siano situate nello stesso Comune (c.d. criterio topografico).

Lo scopo principale della previsione è di tutelare le esigenze economiche delle farmacie che, situate in contesti territoriali particolari, servono un numero ridotto di abitanti. Lo strumento derogatorio di cui all’art. 104 comma 1 TULS è infatti quello di sopperire al criterio demografico, nei casi in cui quest’ultimo sia insufficiente a coprire adeguatamente tutti i nuclei abitati dispersi in un territorio molto ampio. Tale possibilità è tuttavia soggetta a tre limitazioni:

• anzitutto, la norma si applica solo ai Comuni con una popolazione massima di 12.500 abitanti;
• devono sussistere esigenze topografiche e di viabilità (rappresentate, ad esempio, dalla necessità di localizzare una sede farmaceutica in una località isolata, quale una frazione montana di un paese il cui nucleo principale è situato a valle);
• è necessario che le Regioni acquisiscano il parere obbligatorio ma non vincolante dell’ASL e dell’Ordine dei Farmacisti.

Il criterio topografico previsto dall’art. 104 del R.D. 1265/1934, dunque, ponendosi in rapporto di eccezione rispetto al criterio demografico, che costituisce la regola, richiede una rigorosa valutazione amministrativa rispetto all’esistenza dei presupposti rigorosamente e specificamente richiesti dal dettato normativo; presupposti che, come affermato dalla giurisprudenza prevalente, consistono nell’esigenza di assicurare l’assistenza farmaceutica nelle località in cui è insediato un aggregato permanente di popolazione il quale, per le difficoltà connesse alla viabilità e alle distanze, non sia in grado di accedere comodamente ad altre farmacie esistenti sul territorio comunale. Tale valutazione appartiene al merito amministrativo e come tale è censurabile solo per manifesta irragionevolezza ed illogicità.

Il criterio topografico, dunque, diversamente dal criterio demografico, fondato sull’oggettivo parametro numerico, è basato su una valutazione discrezionale dell’amministrazione circa le situazioni topografiche e di viabilità e, pertanto, è volto a garantire la copertura del servizio di assistenza farmaceutica in centri abitati il cui accesso alle sedi farmaceutiche presenti sia disagevole; conseguentemente, la sua applicazione è sindacabile solo per gravi ed evidenti errori di valutazione dei presupposti ed irragionevolezza delle scelte effettuate dall’amministrazione competente a tutela dell’interesse pubblico.

L’art. 104, comma 2 TULS, anch’esso sostituito dalla L. n. 362/1991 prevede altresì che in sede di revisione delle piante organiche, le farmacie già aperte in base al solo criterio della distanza sono riassorbite nella determinazione del numero complessivo delle farmacie stabilito in base al parametro della popolazione e, qualora eccedenti i limiti ed i requisiti di cui all’art. 1 della L. n. 475/1968, sono considerate in sovrannumero ai sensi dell’art. 380 comma 2 TULPS. Tale ultima norma dispone che le farmacie risultanti in soprannumero alla pianta organica sono gradatamente assorbite nella pianta stessa con l’accrescimento della popolazione o per effetto di chiusura di farmacie che vengano dichiarate decadute.

La norma è finalizzata a garantire il rispetto del prioritario criterio demografico e il corretto utilizzo del criterio topografico, di carattere derogatorio. Ad ogni revisione di pianta organica (v. par. 3), il numero di farmacie aperte nel comune viene confrontato con il numero dei residenti: se il numero delle farmacie eccede il parametro demografico, vi saranno uno o più esercizi da dichiararsi in soprannumero ai sensi dell’art. 380, comma 2, TULS; se viceversa il numero complessivo delle farmacie è in linea con il parametro demografico, allora la farmacia già aperta in base al solo criterio della distanza deve essere riassorbita in tale parametro, trovando in quest’ultimo il fondamento della propria apertura e non più nella particolare situazione topografica che originariamente ne aveva legittimato  l’istituzione.

Secondo la giurisprudenza prevalente, il riassorbimento della farmacia istituita con il criterio della distanza è possibile solo per le farmacie urbane, mentre non è consentito per le farmacie rurali. Tale orientamento produce un sostanziale svuotamento di significato della norma in oggetto, in quanto le farmacie rurali, ai sensi dell’art. 1 L. n. 221/1968, sono aperte in comuni con popolazione non superiore a 5000 abitanti, per cui generalmente una farmacia istituita con il criterio della distanza è anche una farmacia rurale.

La giurisprudenza è altresì orientata a ritenere che la scelta di consentire lo spostamento della farmacia istituita in deroga al criterio demografico nel centro urbano sia di tipo discrezionale. Invero, anche se la popolazione cresce, a parametro demografico invariato, il riassorbimento della sede non implica automaticamente l’assegnazione alla farmacia di un più ampio bacino d’utenza, né il necessario trasferimento dalla frazione o dal centro abitato topograficamente svantaggiato, al cui servizio era stata originariamente istituita, essendo  invece necessaria una specifica valutazione discrezionale, nell’ambito della revisione biennale della pianta organica, finalizzata a deliberare il riassorbimento o la soprannumerarietà della farmacia e a stabilire quale sia l’ubicazione migliore nell’ambito della complessiva organizzazione del servizio.

3. La revisione della pianta organica

Qualora invece il farmacista intenda trasferire la sede della farmacia al di fuori della zona di pertinenza originariamente assegnata, occorre che il Comune proceda previamente alla revisione della pianta organica.

Come è noto, la riforma del 2012, allo scopo di assicurare un più capillare servizio alla popolazione attraverso una più ampia presenza del servizio farmaceutico sul territorio, nonché di favorire l’accesso alla titolarità delle farmacie da parte di un numero più ampio di aspiranti, ha previsto l’obbligo dei comuni di revisionare ogni due anni (negli anni pari) la pianta organica, al fine di adattarla alle variazioni della popolazione comunale, in applicazione del criterio demografico di cui all’art. 1 L. n. 475/1968 (una farmacia ogni 3.300 abitanti; la popolazione eccedente consente l’apertura di una ulteriore farmacia, qualora sia superiore al 50% di tale parametro).

Come chiarito dal Consiglio di stato nella sentenza n. 4231/2018, la riforma ha inteso realizzare l’obiettivo di assicurare un’equa distribuzione sul territorio e, solo in via aggiuntiva, introduce il criterio dell’esigenza di garantire l’accessibilità del servizio farmaceutico anche ai cittadini residenti in aree scarsamente abitate. La pianta organica non deve quindi assicurare il massimo decentramento delle sedi farmaceutiche, a rischio di istituire nuove sedi che non abbiano una zona di competenza tale da garantirne la sopravvivenza, ma deve essere predisposta al fine di aumentare l’accessibilità all’assistenza farmaceutica in favore del maggior numero di abitanti possibile.

Nell’adozione dell’atto di pianificazione delle farmacie, il Comune deve esplicitare i presupposti a sostegno della determinazione assunta, che deve basarsi su criteri legittimi, congrui e ragionevoli, tenuto conto dell’eventuale cambiamento del parametro demografico nel territorio, del sistema viario e di mobilità urbana, delle necessità di fruizione del servizio che si avvertono nelle diverse zone del territorio, del sistema viario e di mobilità urbana, delle necessità di fruizione del servizio che si avvertono nelle diverse zone del territorio e delle correlate situazioni ambientali, topografiche e di distanza tra le diverse farmacie.

Tuttavia, come ritenuto dalla giurisprudenza prevalente, l’atto di revisione della pianta organica delle farmacie, in quanto atto programmatorio a contenuto generale, non necessita in via generale di una analitica motivazione calibrata sulle singole situazioni locali; per la sua legittimità è infatti sufficiente l’esternazione dei criteri ispiratori adottati dall’autorità emanante.

La revisione biennale della pianta organica delle farmacie da parte dei Comuni è un adempimento obbligatorio. In caso di inerzia del Comune, è previsto un potere sostitutivo da parte della Regione, tramite la conferenza dei servizi. E’ inoltre possibile impugnare il silenzio-inadempimento del Comune davanti al TAR, con eventuale nomina di un commissario ad acta in caso di persistente inerzia del Comune. In tal caso, il Giudice amministrativo può ordinare al Comune di adottare l’atto di revisione della pianta organica, ma non ha alcun potere di ordinare anche un contenuto di tale atto che presupponga valutazioni di carattere discrezionale, di competenza dell’Amministrazione.

Occorre tuttavia considerare che, qualora non si sia completamente esaurito il concorso straordinario indetto nel 2013 per l’assegnazione delle sedi farmaceutiche, di competenza regionale – come si è verificato in diversi Comuni – ad avviso della giurisprudenza prevalente non è configurabile un silenzio-inadempimento in capo al Comune, in quanto fino alla definitiva chiusura del concorso il suo oggetto non può essere influenzato dalla possibile modifica di dati di fatto e/o demografici. Qualora invece il concorso si sia esaurito, occorre verificare che la sede di cui il farmacista chieda il trasferimento non sia stata assegnata ad altro soggetto concorrente, classificato nella graduatoria; in tal caso, infatti, l’assegnatario da concorso matura un’aspettativa giuridicamente tutelata, e la sede spettategli non può essere soppressa per sopravvenienze demografiche (Consiglio di Stato, sentenza n. 4085/2016).

A seguito del provvedimento di revisione della pianta organica, la sede farmaceutica potrà essere trasferita dalla originaria “zona” di pertinenza nel nuovo ambito territoriale di riferimento.

4. Il decentramento della sede farmaceutica

Il decentramento della sede farmaceutica, cioè il trasferimento della farmacia da una parte all’altra dello stesso Comune, è previsto mediante due diversi strumenti, aventi diversi presupposti; il primo avviene mediante l’ordinario procedimento di revisione della pianta organica, il secondo attraverso un procedimento di trasferimento diretto, su domanda da parte del farmacista, e quindi al di fuori del procedimento di revisione della pianta organica.

In entrambi i casi, come chiarito dalla giurisprudenza, in base alla L. n. 27/2012, la competenza sul decentramento delle farmacie è stata trasferita dalle regioni ai comuni, in coerenza con la scelta generale del legislatore di assegnare in via esclusiva al comune i poteri di organizzazione e pianificazione del servizio farmaceutico.

Il decentramento in sede di revisione di pianta organica è previsto dall’art. 5, comma 1, della L. n. 362/1991, ai sensi del quale, qualora intervengano mutamenti nella distribuzione della popolazione del comune, anche senza sostanziali variazioni del numero complessivo degli abitanti, il Comune, sentita l’ASL competente per territorio, in sede di revisione della pianta organica delle farmacie provvede alla nuova determinazione della circoscrizione della sede farmaceutica.

Se dunque, indipendentemente dalla variazione della popolazione nel Comune, vi è stata una significativa variazione della distribuzione della popolazione all’interno del Comune – il che può verificarsi, ad esempio, nelle situazioni di spopolamento del centro storico e, per converso, di sviluppo demografico delle aree periferiche – vi è la possibilità  di decentrare la sede farmaceutica, mediante revisione della pianta organica. Il legislatore ha infatti consentito la possibilità di decentrare le farmacie mediante revisione di pianta sia quando la popolazione sia aumentata al punto di determinare l’istituzione di nuove sedi (e quindi contestualmente ad istituire nuove sedi in fase revisionale si può procedere a decentrarne altre), sia nel caso in cui, invece, il numero degli abitanti sia rimasto agli stessi livelli della precedente pianta organica, ma vi è stata una variazione della distribuzione della popolazione.

Al procedimento possono partecipare i titolari delle farmacie ubicate nell’area del Comune in cui sia riscontrato un esubero di sedi farmaceutiche rispetto al fabbisogno. In presenza di più titolari potenzialmente interessati al decentramento, il Comune dovrà individuare preventivamente, con specifico provvedimento, i criteri e le modalità per dare corso ad una selezione.

La seconda ipotesi di decentramento della sede farmaceutica, al di fuori del procedimento di revisione della pianta organica – o meglio, prima ancora che sia completato l’iter di revisione della pianta organica – si ha invece quando si verifica una situazione di nuovo insediamento abitativo, ovvero vi sia un nuovo insediamento rimasto privo di un agevole accesso all’esercizio farmaceutico, rimanendo immutato il numero delle farmacie in rapporto alla popolazione.

Il comma 2 dell’art. 5 della L. n. 362/1991 prevede infatti che, su domanda del titolare della farmacia, il Comune, sentiti l’ASL e l’Ordine dei farmacisti, può  autorizzare il trasferimento della farmacia, nell’ambito del Comune o dell’area metropolitana, in una zona di nuovo insediamento abitativo, tenuto conto delle esigenze dell’assistenza farmaceutica determinata dallo spostamento della popolazione, rimanendo immutato il numero delle farmacie in rapporto alla popolazione.

A causa dello spostamento di popolazione all’interno del Comune verso zone di nuovo insediamento urbano, può infatti determinarsi uno squilibrio nel rapporto tra popolazione e sedi farmaceutiche. Il decentramento è pertanto giustificato in questo caso da un movimento della popolazione che evidenzi un parallelo spostamento nella domanda del servizio farmaceutico. Tale ipotesi di decentramento presuppone che la popolazione non sia aumentata al punto di dover istituire una nuova sede farmaceutica.

Si tratta di un procedimento (più agevole e destinato a concludersi in tempi brevi rispetto alla revisione della pianta organica) di trasferimento diretto su domanda del farmacista. L’autorizzazione al decentramento della farmacia, dunque, è un provvedimento sostanzialmente anticipatorio dell’ordinaria revisione della pianta organica, a tutela dell’interesse pubblico della capillarità degli esercizi e allo scopo di garantire alla popolazione la più agevole accessibilità agli stessi.

In tal caso, il Comune, effettuate le valutazioni discrezionali del caso circa le concrete esigenze del servizio ed acquisiti i pareri obbligatori (sebbene non vincolanti) dell’ASL e dell’Ordine professionale, deve prendere atto della disponibilità del titolare di farmacia che ha proposto la domanda di accollarsi oneri e onori di un trasferimento del proprio esercizio in altra zona, e, nell’esercizio della propria discrezionalità in materia, potrà autorizzare il decentramento.

Il successivo provvedimento di revisione della pianta organica prenderà quindi atto del decentramento avvenuto, suddividendo tra le farmacie del centro storico la “zona” abbandonata ed eventualmente definendo meglio la perimetrazione della nuova “zona” decentrata.

Una ulteriore ipotesi di decentramento (rectius trasferimento) della sede farmaceutica, questa volta al di fuori del Comune, è infine previsto dall’art. 2, comma 2-bis, della L. n. 475/1968, introdotto dalla L. n. 124/2017, il quale consente (salva la procedura concorsuale straordinaria di cui all’art. 11 del DL n. 1/2012 convertito nella L. 124/2017), ai farmacisti titolari di farmacie non sussidiate poste nei comuni con popolazione inferiore a 6.600 abitanti, che siano divenute soprannumerarie per decremento della popolazione, la possibilità di chiedere il trasferimento della sede presso altri comuni della medesima regione ai quali, all’esito della revisione biennale della pianta organica, spetti un numero di farmacie superiore al numero di farmacie già esistenti nel proprio territorio.

Tale trasferimento, che deve perfezionarsi in data anteriore all’avvio della procedura concorsuale ordinaria per il conferimento delle sedi farmaceutiche vacanti o di nuova istituzione di cui all’art. 4 della L. n. 362/1991, può essere effettuato sulla base di una graduatoria regionale per titoli, che tenga conto anche dell’ordine cronologico delle istanze di trasferimento presentate.

Avv. Valerio Pandolfini

Avvocato specializzato in diritto farmaceutico

FAQ – Domande frequenti

 

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