La pianta organica: criteri, revisione, impugnative

La pianta organica farmaceutica è lo strumento con cui vengono distribuite le sedi delle farmacie sul territorio di un Comune, in base ad una serie di criteri previsti dalla legge, il principale dei quali è quello demografico di una farmacia ogni 3.300 abitanti (art. 1 L. n. 475/1968). Tale distribuzione viene decisa dal Comune in modo da garantire un’equa distribuzione delle farmacie sul territorio e l’accessibilità del servizio farmaceutico ai residenti in aree scarsamente abitate. La pianta organica viene rivista con cadenza biennale. Se vengono istituite nuove sedi farmaceutiche, su parte di esse il Comune vanta un diritto di prelazione (art. 9 della legge 475/1968). Le decisioni sulla pianta organica possono essere impugnate davanti al giudice amministrativo (TAR).

Ultima Revisione: 16 Ottobre 2026

1. La pianta organica

La pianta organica farmaceutica costituisce lo strumento di programmazione che stabilisce quante farmacie possono operare in un Comune e come sono distribuite sul territorio. Si tratta in altri termini dell’atto amministrativo che suddivide il territorio comunale in aree contigue e delimitate (sedi farmaceutiche), all’interno di ciascuna delle quali può operare una farmacia.

L’attuale normativa sulla dislocazione delle farmacie sul territorio è il frutto di una complessa stratificazione legislativa, che ha il suo punto di snodo nell’art. 2 della L. n. 475 del 1968,  il quale individuò nella pianta organica lo strumento per la definizione ed allocazione delle sedi farmaceutiche da parte del Comune – e il suo punto di approdo nell’art. 11 del DL. n. 1/2012 (c.d. Decreto Cresci Italia), convertito dalla L. n. 27/2012.

Quest’ultimo provvedimento ha attribuito ai Comuni la pianificazione territoriale del servizio farmaceutico, prevedendo che il Comune, sentiti l’ASL e l’Ordine provinciale dei farmacisti, identifica le zone di collocazione delle farmacie nel territorio per assicurare un’equa distribuzione sul territorio, tenendo anche conto dell’esigenza di garantire l’accessibilità del servizio farmaceutico ai residenti in aree scarsamente abitate.

Il criterio prioritario per la distribuzione delle farmacie sul territorio comunale è dunque l’equa distribuzione delle sedi, senza il quale le farmacie si concentrerebbero dove il bacino di clientela è più redditizio, lasciando scoperte le zone periferiche e i piccoli centri. La programmazione della distribuzione delle sedi farmaceutiche sul territorio è infatti funzionale ad assicurare il diritto alla salute a tutti i pazienti, indipendentemente dalla raggiungibilità e/o dalla profittabilità della zona in cui risiedono.

La menzionata norma ha formalmente superato il termine “pianta organica”,  così come originariamente previsto dalla L. n° 475/1968, affidando al Comune il compito di identificare le zone in cui collocare le nuove farmacie. Tuttavia, come sottolineato più volte anche dalla giurisprudenza, la soppressione formale della pianta organica non ha eliminato l’obbligo della programmazione territoriale delle farmacie, restando affidata alla competenza del Comune la formazione di uno strumento di pianificazione che sostanzialmente, per finalità, contenuti, criteri ispiratori ed effetti, corrisponde in tutto e per tutto alla vecchia pianta organica. Per tale motivo, l’espressione è rimasta nell’uso corrente e in diverse leggi regionali, che continuano a chiamare così il documento comunale di programmazione delle sedi farmaceutiche.

La novità introdotta dal D.L. n° 1/2012 è rappresentata, piuttosto, dall’organo competente ad attuare lo strumento pianificatorio; infatti, dopo che tale potere era stato attribuito alla Regione dall’art. 1, comma 2, lett. l) del D.P.R. n. 4/1972, la riforma del 2012 ha delegato il Comune – e più precisamente alla Giunta comunale – previo ascolto dell’Ordine dei Farmacisti e dell’ASL, a pianificare la distribuzione sul territorio della sede farmaceutica.

Secondo la giurisprudenza, non è necessaria una rigorosa perimetrazione del territorio nel quale è collocata una sede farmaceutica – con l’indicazione, cioè, d precisi confini – ma è sufficiente anche la mera indicazione della località o zona in cui è ubicata la farmacia (v. Cons. di Stato, sent. 29 gennaio 2018, n. 613). In altri termini, la pianta organica non deve essere necessariamente strutturata secondo un criterio rigorosamente geo-cartografico, bensì per zone di pertinenza che individuano bacini di utenza.

Infatti, la perimetrazione serve a consentire la localizzazione della farmacia all’interno della propria zona (oltre che a distanza di almeno 200 metri dalle altre già insediate), in modo da assicurare, attraverso la diffusione degli esercizi sul territorio, una ottimale accessibilità al servizio farmaceutico, essendo poi gli utenti liberi di rivolgersi a qualsiasi esercizio di loro preferenza (v. Cons. di Stato, sent. 12 aprile 2023 n. 3665).

2. I criteri della pianta organica

La pianta organica si forma applicando alcuni precisi criteri, previsti dalla legge (statale);

• criterio demografico (art. 1 L. n. 475/1968) (v. par. 2.1);
• criterio topografico (art. 2, L. n. 362/1991) (v. par. 2.2);
• criterio urbanistico (art. 5, comma 1, L. n. 362/1991) (v. par. 2.3);

Il criterio demografico (v. par. 2.1) è il criterio che si applica in via ordinaria in sede di revisione della pianta organica. Gli altri criteri sono derogatori rispetto a quello demografico e si applicano in casi eccezionali.

I primi due criteri (demografico e topografico) consentono di determinare il numero di sedi farmaceutiche nel territorio, mentre il criterio urbanistico interviene sui confini delle aree e sulla posizione delle sedi già previste.

Le farmacie sono classificate in due categorie:

• farmacie urbane, che sono situate in Comuni o centri abitati con popolazione superiore a 5.000 abitanti;
• farmacie rurali, che sono ubicate in Comuni, frazioni o centri abitati con popolazione non superiore a 5.000 abitanti.

I criteri demografico e topografico operano in modo parzialmente diverso a seconda che le farmacie interessate siano urbane o rurali, come si vedrà nel prosieguo.

2.1 Il criterio demografico

Il criterio principale per la dislocazione delle farmacie sul territorio comunale è costituito dal c.c. criterio demografico, previsto dall’art. 1 della L. n. 475/1968: il numero delle autorizzazioni è stabilito in modo che vi sia una farmacia ogni 3.300 abitanti, qualsiasi sia la dimensione del Comune.

Qualora la popolazione sia superiore a tale numero, è possibile istituire una ulteriore farmacia se la popolazione eccede il 50% del parametro, cioè più di 1.650 abitanti (c.d. apertura “in base ai resti”, o facoltativa). Ad esempio, in un Comune in cui risiedano 9.000 abitanti, è possibile istituire tre sedi farmaceutiche, due per i primi 6.600 residenti, più una terza perché i 2.400 abitanti eccedenti superano la soglia dei 1.650.

Tra una farmacia e l’altra deve correre una distanza non inferiore a 200 metri, misurata da soglia a soglia lungo il percorso pedonale più breve. Serve a evitare che le sedi si concentrino in poche zone lasciandone scoperte altre.

Secondo la giurisprudenza prevalente, il criterio demografico non si applica alle farmacie rurali, stante la loro natura di fondamentale presidio di assistenza farmaceutica per le zone disagiate e in ragione delle compensazioni economiche delle quali esse beneficiano (v. Consiglio di Stato, sent. 14 gennaio 2021 n. 450).

L’art. 1-bis della L. n. 475/1968 prevede inoltre la possibilità per le Regioni di istituire, in aggiunta alle sedi farmaceutiche distribuite in base al criterio demografico ed entro il limite del 5% delle sedi, comprese quelle nuove, farmacie nelle stazioni ferroviarie, negli aeroporti civili internazionali, nelle stazioni marittime e nelle aree di servizio autostradali ad alta intensità di traffico dotate di servizi alberghieri o di ristorazione, purché non sia già aperta una farmacia a una distanza inferiore a 400 metri, nei centri commerciali e nelle grandi strutture con superficie di vendita superiore a 10.000 mq., purché non ve ne sia una già aperta a una distanza inferiore a 1.500 metri.

2.2 Il criterio topografico

Un’eccezione al criterio demografico è rappresentata dall’art. 104 comma 1 R.D. n° 1265/1934 TULS, come modificato dall’art. 2 della L. n° 362/1991. Tale norma prevede che le Regioni possono derogare all’art. 1, L. n° 475/1968, stabilendo che le nuove farmacie siano posizionate ad almeno 3.000 metri di distanza dalle altre, anche quando non siano situate nello stesso Comune (c.d. criterio topografico o della distanza).

Lo scopo principale della previsione è di assicurare l’assistenza farmaceutica nelle località in cui è insediato un aggregato permanente di popolazione il quale, per le difficoltà connesse alla viabilità e alle distanze, non sia in grado di accedere comodamente ad altre farmacie esistenti sul territorio comunale. In altri termini, il criterio topografico può derogare a quello demografico, nei casi in cui quest’ultimo sia insufficiente a coprire adeguatamente tutti i nuclei abitati dispersi in un territorio molto ampio.

Il criterio topografico viene utilizzato quando, per ragioni di eccessiva distanza, cattive condizioni delle strade o mancanza o inefficienza dei trasporti, non è agevole raggiungere comodamente il centro cittadino o comunque le altre farmacie già presenti sul territorio. È ad es. il caso in cui una frazione è autonoma rispetto alle altre frazioni del Comune e il collegamento con mezzi di trasporto non è agevole per raggiungere le altre farmacie ubicate nel Comune. In tali casi, può essere aggiunta una ulteriore sede farmaceutica – che con ogni probabilità sarà rurale – a quelle già esistenti.

Tale possibilità è tuttavia soggetta alle seguenti limitazioni:

• anzitutto, la norma si applica solo ai Comuni con una popolazione massima di 12.500 abitanti;
• devono sussistere particolari esigenze di assistenza farmaceutica, determinate da esigenze topografiche e di viabilità (rappresentate, ad esempio, dalla necessità di localizzare una sede farmaceutica in una località isolata, quale una frazione montana di un paese il cui nucleo principale è situato a valle);
• è necessario che le Regioni acquisiscano il parere obbligatorio ma non vincolante dell’ASL e dell’Ordine dei Farmacisti;
• la nuova sede deve essere posizionata a una distanza di almeno 3.000 metri dalle farmacie esistenti, anche se ubicate in Comuni vicini.

Secondo la giurisprudenza prevalente, il limite della distanza di almeno 3.000 metri deve essere interpretato in modo meno rigido per le farmacie rurali, dato che in questo caso occorre tenere conto della distribuzione dei residenti in aree scarsamente abitate o penalizzate da orografia e viabilità; pertanto, in situazioni specifiche una farmacia rurale istituita sulla base del criterio topografico può essere collocata anche ad una distanza inferiore a 3000 metri rispetto alle farmacie esistenti.

Il criterio topografico, diversamente dal criterio demografico, che è fondato su un oggettivo parametro numerico, è basato su una valutazione discrezionale dell’amministrazione circa le situazioni topografiche e di viabilità. In particolare, il Comune deve valutare:

• le condizioni di viabilità;
• la pericolosità del tratto stradale;
• le chiusure stagionali delle strade;
• l’accessibilità alle sedi farmaceutiche esistenti;
• la distanza dalle sedi farmaceutiche esistenti;
• la frequenza dei mezzi di trasporto.

2.3 Il criterio urbanistico 

Il criterio urbanistico o dell’assetto, previsto dall’art. 5, comma 1, L. n. 362/91, può essere applicato non per istituire nuove sedi, bensì solo per ridelimitare quelle esistenti in funzione delle mutate esigenze dell’assistenza farmaceutica, conseguenti ad una diversa distribuzione della popolazione nell’ambito dello stesso Comune, intervenuta senza sostanziali variazioni del numero complessivo degli abitanti.

Ai sensi dell’art. 5, comma 1, della L. n. 362/1991, infatti, qualora intervengano mutamenti nella distribuzione della popolazione del Comune, anche senza sostanziali variazioni del numero complessivo degli abitanti, il Comune, sentita l’ASL competente per territorio, in sede di revisione della pianta organica delle farmacie provvede alla nuova determinazione della circoscrizione della sede farmaceutica.

Se dunque, indipendentemente dalla variazione della popolazione nel Comune, vi è stata una significativa variazione della distribuzione della popolazione all’interno del Comune – il che può verificarsi, ad esempio, nelle situazioni di spopolamento del centro storico e, per converso, di sviluppo demografico delle aree periferiche – vi è la possibilità di decentrare la sede farmaceutica, mediante revisione della pianta organica.

È possibile decentrare una farmacia sia quando la popolazione sia aumentata al punto di determinare l’istituzione di nuove sedi farmaceutiche (in tal caso quindi in fase di revisione della pianta organica vengono istituite nuove sedi e decentrate altre), sia nel caso in cui, invece, il numero degli abitanti sia rimasto agli stessi livelli della precedente pianta organica, ma vi è stata una variazione della distribuzione della popolazione.

Al procedimento possono partecipare i titolari delle farmacie ubicate nell’area del Comune in cui sia riscontrato un esubero di sedi farmaceutiche rispetto al fabbisogno. In presenza di più titolari potenzialmente interessati al decentramento, il Comune dovrà individuare preventivamente, con specifico provvedimento, i criteri e le modalità per dare corso ad una selezione.

3. Il riassorbimento delle sedi

L’art. 104, comma 2 TULS, anch’esso sostituito dalla L. n. 362/1991 prevede che in sede di revisione delle piante organiche, le farmacie già aperte in base al solo criterio della distanza sono riassorbite nella determinazione del numero complessivo delle farmacie stabilito in base al parametro della popolazione e, qualora eccedenti i limiti ed i requisiti di cui all’art. 1 della L. n. 475/1968, sono considerate in sovrannumero ai sensi dell’art. 380 comma 2 TULPS. Tale ultima norma dispone che le farmacie risultanti in soprannumero alla pianta organica sono gradatamente assorbite nella pianta stessa con l’accrescimento della popolazione o per effetto di chiusura di farmacie che vengano dichiarate decadute.

La norma è finalizzata a garantire il rispetto del prioritario criterio demografico e il corretto utilizzo del criterio topografico, di carattere derogatorio. Ad ogni revisione di pianta organica (v. par. 4), il numero di farmacie aperte nel comune viene confrontato con il numero dei residenti: se il numero delle farmacie eccede il parametro demografico, vi saranno uno o più esercizi da dichiararsi in soprannumero ai sensi dell’art. 380, comma 2, TULS; se viceversa il numero complessivo delle farmacie è in linea con il parametro demografico, allora la farmacia già aperta in base al solo criterio della distanza deve essere riassorbita in tale parametro, trovando in quest’ultimo il fondamento della propria apertura e non più nella particolare situazione topografica che originariamente ne aveva legittimato  l’istituzione.

Secondo la giurisprudenza prevalente, il riassorbimento della farmacia istituita con il criterio della distanza è possibile solo per le farmacie urbane, mentre non è consentito per le farmacie rurali. Tale orientamento produce un sostanziale svuotamento di significato della norma in oggetto, in quanto le farmacie rurali, ai sensi dell’art. 1 L. n. 221/1968, sono aperte in comuni con popolazione non superiore a 5000 abitanti, per cui generalmente una farmacia istituita con il criterio della distanza è anche una farmacia rurale.

4. La revisione della pianta organica

La riforma del 2012, allo scopo di assicurare un più capillare servizio alla popolazione attraverso una più ampia presenza del servizio farmaceutico sul territorio, nonché di favorire l’accesso alla titolarità delle farmacie da parte di un numero più ampio di aspiranti, ha previsto l’obbligo dei comuni di revisionare ogni due anni, entro il mese di dicembre degli anni pari, la pianta organica, sentiti l’azienda sanitaria e l’Ordine provinciale dei farmacisti, al fine di adattarla alle variazioni della popolazione comunale.

Come chiarito dal Consiglio di stato nella sentenza n. 4231/2018, la riforma ha inteso realizzare l’obiettivo di assicurare un’equa distribuzione sul territorio e, solo in via aggiuntiva, introduce il criterio dell’esigenza di garantire l’accessibilità del servizio farmaceutico anche ai cittadini residenti in aree scarsamente abitate. La pianta organica non deve quindi assicurare il massimo decentramento delle sedi farmaceutiche, a rischio di istituire nuove sedi che non abbiano una zona di competenza tale da garantirne la sopravvivenza, ma deve essere predisposta al fine di aumentare l’accessibilità all’assistenza farmaceutica in favore del maggior numero di abitanti possibile.

4.1 La procedura di revisione della pianta organica

La Regione, all’inizio di ciascun anno pari, invia comunicazione ai Comuni per invitarli a procedere alla revisione della pianta organica delle farmacie. La comunicazione è inviata anche alle ASL, le quali, nell’ambito di un rapporto collaborativo volto ad assicurare la migliore distribuzione delle farmacie sul territorio, assumono un duplice ruolo: da un lato offrono supporto tecnico ai Comuni che lo richiedano e suggeriscono eventuali modifiche volte a migliorare la distribuzione delle farmacie; dall’altro verificano il rispetto degli adempimenti obbligatori propri dei Comuni.

Entro il mese di febbraio dello stesso anno pari, il Comune avvia il procedimento di revisione della pianta organica e valutata l’adeguatezza della distribuzione delle farmacie sul proprio territorio, elaborando un progetto.

Il progetto del Comune può essere:

• di conferma della pianta organica esistente, quando restano invariati il numero di sedi farmaceutiche e le circoscrizioni perimetrate; in tal caso la pianta organica è semplicemente aggiornata con il dato della popolazione residente ed eventualmente rettificata per variazioni o errori;
• di revisione, quando varia il numero di sedi farmaceutiche e, di conseguenza, variano le circoscrizioni perimetrate, oppure quando, pur restando invariato il numero di sedi farmaceutiche, variano le circoscrizioni; in tal caso, il Comune indica anche le nuove sedi farmaceutiche sulle quali intende esercitare il diritto di prelazione (v. par. 5).

In particolare, quando il Comune ritiene di procedere con la vera e propria revisione della pianta organica, possono essere istituite nuove sedi farmaceutiche, quando la popolazione è cresciuta al punto da consentire una farmacia in più, sulla base del criterio demografico (v. par. 2.1) e, in via eccezionale, quello topografico (v. par. 2.2), oppure riviste le sedi farmaceutiche già esistenti, senza aggiungerne di nuove, quando la popolazione si è spostata all’interno del Comune, sulla base del criterio urbanistico (v. par. 2.3) e quello del decentramento (v. par. 4).

Una volta elaborato il progetto, il Comune lo trasmette all’Ordine Provinciale dei Farmacisti competente per territorio e alla ASL per acquisirne il parere. Dopo aver recepito e valutato tali pareri, la Giunta comunale adotta l’atto di revisione della pianta organica, che viene pubblicato nell’albo pretorio del Comune e successivamente sul Bollettino Ufficiale della Regione (BURL), entro il mese di gennaio dell’anno successivo a quello in cui è avvenuta la revisione.

Secondo la giurisprudenza prevalente, il termine previsto dall’art. 2, comma 2, della L. n. 475/1968 per la revisione biennale della pianta organica delle farmacie ha natura ordinatoria, non perentoria. Di conseguenza, la delibera di revisione può essere validamente approvata dal Comune anche nell’anno dispari successivo, e pubblicata prima o dopo il mese di gennaio successivo.

Nella procedura di revisione, i pareri di ASL e Ordine dei Farmacisti sono obbligatori ma non vincolanti.

Ai sensi della L. n. 241/1990, i titolari di farmacia interessati possono intervenire nel procedimento amministrativo di revisione, prendendo visione dei documenti preparatori e dei pareri e inviando scritti a sostegno delle proprie ragioni che, senza comunque esserne vincolata, l’amministrazione deve comunque prendere in considerazione, motivando nella delibera la propria determinazione, sia essa positiva o negativa.Revisione della pianta organica delle farmacie.

5. Il diritto di prelazione del Comune

Qualora, a seguito della revisione della pianta organica, venga decisa l’istituzione di nuove sedi farmaceutiche, su una parte di esse il Comune vanta un diritto di prelazione, cioè la facoltà di assumere direttamente la titolarità della sede invece di metterla a concorso.

Ai sensi dell’art. 9, L. n. 475/1968, infatti, a seguito della revisione della pianta organica, la titolarità delle farmacie che si rendono vacanti e di quelle di nuova istituzione può essere assunta per la metà dal Comune, secondo il criterio dell’alternanza con il concorso.

Il diritto di prelazione in capo al Comune si esercita infatti alternativamente al concorso, nel senso che la titolarità di metà delle farmacie può essere assunta dal comune tramite prelazione, mentre l’altra metà è disponibile per l’esercizio privato. Quando la farmacia vacante o di nuova istituzione sia unica, la prelazione si esercita alternativamente al concorso. Quando il numero delle farmacie vacanti e di nuova istituzione risulti dispari, la preferenza spetta, per l’unità eccedente, al Comune.

Tale principio è finalizzato a contemperare l’interesse pubblico alla gestione diretta del servizio farmaceutico con il principio di libertà del mercato, che vieta posizioni dominanti o esclusive della P.A. ai danni dei soggetti privati. Di conseguenza, come ritenuto dalla giurisprudenza prevalente, l’attribuzione del diritto di prelazione ai comuni è residuale, in coerenza con il principio di concorrenza e libertà dei mercati (v. Consiglio di Stato, sent. n. 2367/2019).

 

In base a tale criterio, il Comune può riservarsi la titolarità di metà delle sedi disponibili, con un meccanismo di alternanza: l’opzione è possibile se l’ultima assegnazione nel Comune è avvenuta per concorso pubblico e, quando le sedi disponibili sono in numero dispari, l’unità eccedente spetta al Comune. Dunque, la titolarità di metà delle farmacie può essere assunta dal Comune tramite prelazione, mentre l’altra metà è disponibile per l’esercizio privato (previo concorso ordinario).

Il Comune può gestire le farmacie, ai sensi della L. n. 142/1990, nelle seguenti forme:

• in economia;
• a mezzo di azienda speciale;
• a mezzo di consorzi tra Comuni per la gestione delle farmacie di cui sono unici titolari;
  a mezzo di società di capitali costituite tra il Comune e i farmacisti che, al momento della costituzione della società, prestino servizio presso farmacie di cui il Comune abbia la titolarità.

La prelazione comunale è stata temporaneamente sospesa con la riforma del 2012: sulle (numerose) sedi istituite allora in applicazione del nuovo parametro demografico, il Comune non poteva infatti esercitare la prelazione, in quanto tali sedi erano destinate al concorso straordinario (v. Consiglio di Stato, sent. n. 3867/2013). Esaurita quella fase, il diritto di prelazione è tornato nuovamente operativo nelle revisioni ordinarie.

Il Comune per esercitare il diritto di prelazione legale ha l’onere di rispettare l’iter procedimentale previsto dall’art. 10 della L. n. 475/1968, ai sensi del quale il Comune, entro il termine perentorio di 60 giorni dall’avvenuta notifica, delibera, nei modi di legge, l’eventuale assunzione della gestione della farmacia dandone comunicazione alla Regione; in mancanza di tempestiva comunicazione l’amministrazione comunale o quella ospedaliera decade dal diritto di prelazione.

6. I ricorsi contro la revisione della pianta organica

6.1 Il ricorso contro la mancata adozione della pianta organica

La revisione biennale della pianta organica delle farmacie da parte dei Comuni è un adempimento obbligatorio. In caso di inerzia del Comune, è possibile impugnare il silenzio-inadempimento del Comune davanti al TAR, con eventuale nomina di un commissario ad acta in caso di persistente inerzia del Comune. In tal caso, il Giudice amministrativo può ordinare al Comune di adottare l’atto di revisione della pianta organica, ma non ha alcun potere di ordinare anche un contenuto di tale atto che presupponga valutazioni di carattere discrezionale, di competenza dell’Amministrazione.

Tuttavia, qualora non si sia completamente esaurito il concorso straordinario indetto nel 2013 per l’assegnazione delle sedi farmaceutiche, di competenza regionale – come si è verificato in diversi Comuni – ad avviso della giurisprudenza prevalente non è configurabile un silenzio-inadempimento in capo al Comune, in quanto fino alla definitiva chiusura del concorso il suo oggetto non può essere influenzato dalla possibile modifica di dati di fatto e/o demografici. Qualora invece il concorso si sia esaurito, occorre verificare che la sede di cui il farmacista chieda il trasferimento non sia stata assegnata ad altro soggetto concorrente, classificato nella graduatoria; in tal caso, infatti, l’assegnatario da concorso matura un’aspettativa giuridicamente tutelata, e la sede spettategli non può essere soppressa per sopravvenienze demografiche (Consiglio di Stato, sentenza n. 4085/2016).

6.2 Il ricorso contro l’adozione della pianta organica

La decisione assunta dal Comune sulla pianta organica, attraverso la delibera della Giunta comunale, è un atto amministrativo, che in quanto tale può essere impugnato davanti al TAR, entro 60 giorni dalla data di pubblicazione nell’albo comunale, indipendentemente dal fatto che tale pubblicazione sia avvenuta in anticipo o in ritardo rispetto al termine previsto dalla legge.

La rideterminazione delle sedi farmaceutiche, in quanto atto di pianificazione generale, non comporta un obbligo di notifica individuale del provvedimento alle farmacie interessate dalla modifica territoriale. I titolari di farmacie interessati sono quindi tenuti a monitorare costantemente la pubblicazione di una nuova pianta organica nell’albo, dato che da tale momento decorrono i termini di legge per poter eventualmente proporre ricorso.

Contro il provvedimento di revisione della pianta organica possono ricorrere tutti i soggetti che abbiano un interesse, ovvero che siano stati incisi negativamente dal provvedimento stesso, tra i quali, in particolare, i farmacisti titolari di sede farmaceutica che hanno interesse a preservare le condizioni di mercato preesistenti all’adozione della nuova programmazione comunale delle sedi farmaceutiche e a contrastare la diversa localizzazione di un esercizio farmaceutico (v. Cons. Stato, sent 9 ottobre 2018).

Una volta impugnata una delibera di revisione della pianta organica, occorre impugnare anche tutte quelle che le succedono nelle more della conclusione del giudizio, anche se sono identiche nel loro contenuto alla prima già impugnata, quando l’atto di conferma scaturisce da una rinnovata istruttoria e da una nuova valutazione degli elementi di fatto e di diritto da parte del Comune.

La giurisprudenza riconosce al Comune un’ampia discrezionalità nella revisione della pianta organica, in quanto la scelta sull’ubicazione delle sedi farmaceutiche si basa sul bilanciamento di interessi diversi attinenti alla popolazione, attuale e potenzialmente insediabile, alle vie e ai mezzi di comunicazione, alle particolari esigenze della popolazione.

Tuttavia, la discrezionalità dell’amministrazione incontra dei limiti. Nell’adozione dell’atto di pianificazione delle farmacie, il Comune deve infatti esplicitare i presupposti a sostegno della determinazione assunta, che deve basarsi su criteri legittimi, congrui e ragionevoli. L’Amministrazione è tenuta ad espletare una istruttoria rigorosa e la delibera deve essere adottata con una motivazione analitica e calibrata sulla singola situazione locale.

Secondo la giurisprudenza, il provvedimento di revisione della pianta organica è illegittimo qualora risulti viziato da insufficiente istruttoria, del travisamento di un presupposto essenziale, o dalla incoerenza del contenuto del provvedimento rispetto agli obiettivi d’interesse pubblico cui deve essere concretamente indirizzato (v. Consiglio di Stato sent. 14 luglio 2026 n. 05629).

È viceversa legittima la scelta di revisione della pianta organica qualora la stessa sia rispondente al criterio di equa distribuzione del servizio in rapporto alla densità abitativa delle diverse parti del territorio comunale, tenuto conto delle modifiche urbanistiche e demografiche intervenute nel tempo, nonché, in modo prospettico, degli effettivi bisogni della collettività.

Tuttavia, l’interesse patrimoniale dei titolari di farmacia non può prevalere sull’interesse pubblico primario all’accessibilità del servizio farmaceutico per la collettività (v. Consiglio di _Stato, sent. 10 febbraio 2026 n. 1054).

In sintesi, l’atto di adozione della pianta organica può quindi essere impugnato per:

• errori (ad es. nel calcolo demografico);
• violazione di norme di legge (ad es. delle regole sulla prelazione);
• carenze nell’istruttoria;
• manifesta irragionevolezza ed illogicità;
• irregolarità procedurali.

7. La consulenza e assistenza dello Studio legale Pandolfini in materia di pianta organica

La materia della pianta organica e dei criteri di dislocazione delle sedi farmaceutiche è molto complessa e tecnica, e implica una conoscenza molto approfondita del diritto farmaceutico, alla luce degli orientamenti della giurisprudenza.

Un errore nei criteri con cui è stata adottata una delibera di revisione della pianta organica può esporre il Comune all’annullamento della delibera; un errore nell’impostazione del ricorso contro il provvedimento di revisione della pianta organica può far perdere al farmacista l’unica occasione di tutelarsi.

Lo Studio Legale Pandolfini, grazie ad una consolidata esperienza e specializzazione nel diritto farmaceutico, assiste Comuni e farmacie in materia di pianta organica e sedi farmaceutiche, a Milano e in tutta Italia.

Effettuiamo attività di consulenza legale ed assistenza in sede di ricorsi amministrativi relativamente a revisione della pianta organica e istituzione di nuove sedi, esercizio del diritto di prelazione e gestione delle farmacie comunali.

Avv. Valerio Pandolfini
Avvocato specializzato in diritto farmaceutico

Le informazioni contenute nel presente articolo non possono sostituire un parere legale o una consulenza legale, che necessitano di una valutazione della singola situazione specifica.