I dispensari farmaceutici
I dispensari farmaceutici, disciplinati dall’art. 1 della L. n. 221/1968, così come modificato dalla L. n. 362/1991, rispondono a una logica diversa rispetto a quella della tradizionale farmacia e delle parafarmacie. Si tratta di un presidio sul territorio al servizio dei cittadini, che non costituisce né un soggetto economico in grado di competere con le farmacie né una struttura autonoma, essendo gestito, di norma, dalla sede farmaceutica più vicina, di cui è parte integrante. Vediamo cosa sono i dispensari farmaceutici, come sono regolamentati e quale differenza intercorre tra questo tipo di attività e quella delle farmacie.
1. Cosa sono i dispensari farmaceutici e come sono regolamentati
Il dispensario farmaceutico è una struttura destinata alla distribuzione di medicinali di uso comune e di pronto soccorso già confezionati. L’attività dei dispensari farmaceutici non è assimilabile a quella delle farmacie, in quanto è finalizzata a consentire l’accesso ai farmaci nelle zone sprovviste di presidi farmaceutici, sopperendo alle esigenze primarie ed immediate della popolazione.
L’art. 1, comma 3, della L. n. 221/1968, così come modificato dalla L. n. 362/1991, prevede che nei comuni, frazioni, o centri abitati con popolazione non superiore a 5.000 abitanti, qualora non sia aperta una farmacia privata o pubblica prevista nella pianta organica, le regioni possono istituire dispensari farmaceutici.
L’interesse pubblico sotteso alla normativa in tema di dispensario farmaceutico è quello di garantire il principio della programmazione delle farmacie sul territorio attraverso la pianta organica. In tale contesto, i dispensari farmaceutici hanno funzione eccezionale e vicaria, in quanto possono essere istituiti solo qualora il sistema di programmazione ordinario delle farmacie non sia stato ancora attuato, e dunque sono privi di circoscrizione territoriale e di autonomia tecnico-funzionale.
Si tratta, dunque, di un mero presidio sul territorio al servizio dei cittadini, che tuttavia non costituisce né un soggetto economico in grado di competere con le farmacie né una struttura autonoma, essendo gestito, di norma, dalla sede farmaceutica più vicina, di cui è parte integrante.
In questo senso, come chiarito dalla giurisprudenza, l’affidamento della gestione del dispensario farmaceutico non è l’esito di una procedura ad evidenza pubblica, non essendo applicabile il metodo concorsuale. L’assegnazione di un dispensario farmaceutico non segue quindi le logiche del concorso di cui all’art. 4 della L. n. 362/1991, né quelle del concorso straordinario del 2012, dato che il dispensario costituisce un servizio aggiuntivo, estensivo dell’attività di altra farmacia posta in prossimità, non assimilabile all’ordinario servizio farmaceutico. L’istituzione del dispensario segue un iter vincolato per la regione volto a sopperire la carenza all’accesso al servizio farmaceutico (Cons. Stato, sentenza n. 3958/2018).
E’ opportuno, a tal proposito, evidenziare che la materia in oggetto rientra nella sanità pubblica e, quindi, appartiene alla potestà legislativa concorrente di Stato e Regioni, ai sensi dell’art. 117, comma terzo, della Costituzione; di conseguenza, le Regioni possono prevedere nome in tema di istituzione di dispensari farmaceutici parzialmente diverse da quanto previsto dalla L. n. 221/1968, rispettando, in ogni caso, i principi fondamentali della legislazione statale (fra cui quello secondo cui il dispensario deve essere distinto dalle sedi farmaceutiche contemplate in pianta organica).
2. L’istituzione dei dispensari farmaceutici
Come si è visto, ai sensi dell’art. 1, comma 3, della L. n. 221/1968, l’apertura dei dispensari farmaceutici è autorizzata dalla Regione qualora sia prevista in pianta organica una farmacia e la relativa sede non sia stata ancora aperta. I presupposti ordinari per l’istituzione di un dispensario farmaceutico sono dunque:
- la previsione in pianta organica della farmacia privata o pubblica;
- la mancata apertura della farmacia prevista in pianta organica.
In questo caso, il dispensario farmaceutico riveste una funzione suppletiva o succedanea di presidio temporaneo, cui la Regione deve fare ricorso nelle more dell’apertura della farmacia prevista in pianta organica.
A questa ipotesi – che costituisce appunto quella generale, prevista espressamente dalla legge – la giurisprudenza (v. Consiglio di Stato, sentenza n. 1205/2018) ha aggiunto una ulteriore ipotesi in cui le Regioni (non sono obbligate, bensì) possono autorizzare l’apertura di un dispensario farmaceutico: si tratta dell’ipotesi in cui sussista una effettiva e comprovata mancanza di assistenza farmaceutica in una determinata zona e un’oggettiva difficoltà per gli abitanti di raggiungere la sede farmaceutica ubicata in altre località. In tale seconda ipotesi, il dispensario assume una funzione accessoria o ancillare a quella del servizio farmaceutico ordinario.
E’ quindi possibile aprire dispensari farmaceutici anche in zone presidiate da farmacie attive, quando occorra fronteggiare situazioni del tutto peculiari in cui, pur a fronte di una razionale programmazione del servizio sul territorio, permangano, a causa della sfavorevole configurazione dei luoghi, aree scoperte o non adeguatamente servite del presidio farmaceutico di zona.
3. Dispensario farmaceutico e farmacia possono coesistere?
Come affermato dalla prevalente giurisprudenza (v. in particolare le sentenze del Consiglio di Stato n. 1205/2018, n. 2240/2021 e n. 887/2023), la coesistenza tra farmacia attiva e dispensario ordinario è tendenzialmente esclusa, in quanto, per un verso, il dispensario ha natura essenzialmente suppletiva ed emergenziale, e per altro verso, deve essere rispettato il principio della pianificazione razionale – quindi capillare e ben distribuita – del servizio farmaceutico, che tendenzialmente non ammette lacune o scoperture territoriali.
Eccezioni a tale principio – e dunque la coesistenza tra farmacie e dispensari in un determinato territorio – devono essere adeguatamente motivate dalle amministrazioni locali, qualora sussistano:
- una situazione di particolare difficoltà di distribuzione dei farmaci;
- una effettiva e comprovata mancanza di assistenza farmaceutica in una determinata zona;
- una oggettiva difficoltà per gli abitanti di raggiungere la sede farmaceutica più vicina.
In altri termini, un dispensario farmaceutico può essere aperto nella stessa zona in cui è aperta una farmacia nei casi in cui, pur a fronte di una razionale programmazione del servizio sul territorio, permangano, a causa della sfavorevole configurazione dei luoghi, aree scoperte o non adeguatamente servite dal presidio farmaceutico di zona.
Le medesime esigenze possono eccezionalmente consentire il mantenimento di un dispensario farmaceutico anche qualora venga istituita una nuova sede farmaceutica nella stessa zona (v. Consiglio di Stato, sentenza n. 2305/2018).
Lo strumento del dispensario farmaceutico non può, invece, essere utilizzato abusivamente, in particolare attraverso la creazione di multi-presidi farmaceutici, in rete tra di loro e riconducibili ad un unico farmacista imprenditore, che possono determinare una eccessiva copertura di aree commercialmente più redditizie e creare interferenze fra bacini e flussi di utenza di sedi farmaceutiche confinanti o territorialmente prossime.
Infatti, come affermato dalla giurisprudenza (v. Consiglio di Stato, sentenza n. 1205/2018) la coesistenza di farmacia attiva e dispensario, che costituisce un’ipotesi eccezionale, deve essere valutata dall’Amministrazione, nell’esercizio del suo potere discrezionale, con un onere motivazionale aggravato, in casi del tutto marginali, caratterizzati da una particolare difficoltà di distribuzione del farmaco.
4. Il criterio di assegnazione del dispensario farmaceutico
Il quarto comma dell’art. 3 L. n. 221/1968 stabilisce che la gestione dei dispensari, disciplinata mediante provvedimento delle Regioni e delle Province autonome di Trento e Bolzano, è affidata alla responsabilità del titolare di una farmacia privata o pubblica della zona, con preferenza per il titolare della farmacia più vicina. In caso di rinunzia, il dispensario è gestito dal Comune.
Tale norma deroga, dunque, al principio generale che prevede la procedura di gara per l’affidamento, da parte dell’amministrazione comunale, di utilità e di servizi di rilievo pubblico.
Come riconosciuto dalla giurisprudenza (v. Consiglio di Stato, sentenza n. 7620/2019), ai fini della graduazione degli aspiranti all’assegnazione di un dispensario farmaceutico la nozione di “vicinanza” non deve intendersi in senso strettamente metrico-lineare fra la farmacia limitrofa ed il dispensario, ma deve essere temperata in termini di sussistenza della migliore condizione di accessibilità del dispensario da parte del farmacista in rapporto al luogo nel quale questi svolge l’attività principale, che si riflette sull’efficienza, continuità, possibilità di assidua presenza per l’organizzazione e l’esercizio di compiti aggiuntivi a quelli ordinari.
L’autorità sanitaria può anche discostarsi dal criterio della preferenza per il titolare della farmacia più vicina, per motivate ragioni inerenti alla migliore organizzazione del servizio. Una procedura comparativa può infatti intervenire a mitigare gli effetti di una meccanicistica applicazione del principio della vicinanza, se quest’ultimo si rivela contrario al principio di buon andamento della pubblica amministrazione ed efficiente gestione del servizio; viceversa, la comparazione non deve determinare l’effetto di imporre una procedura ad evidenza pubblica, laddove il confronto degli interessi in conflitto sia già stata effettuata dalla pubblica amministrazione.
5. I dispensari farmaceutici stagionali
Accanto ai dispensari farmaceutici aperti per tutti i mesi dell’anno – definiti “ordinari” o “permanenti” – di cui si è finora parlato, vi sono i dispensari farmaceutici stagionali, disciplinati dall’art. 1 comma 4 della L. n. 221/1968 – così come modificato dalla L. n. 362/1991 – secondo cui “nelle stazioni di soggiorno, di cura e di turismo, nonché nelle altre località climatiche, balneari o termali o comunque di interesse turistico (…..), con popolazione non superiore a 12.500 abitanti, le regioni (….) possono autorizzare, in aggiunta alle farmacie esistenti (…….), l’apertura stagionale di dispensari farmaceutici, tenuto conto della media giornaliera delle presenze annuali rilevate dalle aziende di promozione turistica (…..)”.
Prima della L. n. 362/1991, le esigenze dell’utenza legate ai flussi turistici potevano essere soddisfatte solo tramite le farmacie succursali, laddove i dispensari rispondevano a una diversa esigenza, legata soprattutto a profili di carattere “topografico/organizzativo” nelle zone a ridotta densità demografica e non servite da una farmacia in loco. La possibilità di istituire dispensari farmaceutici stagionali è stata introdotta nella logica della maggiore flessibilità di tale istituto rispetto alla farmacia succursale, che, pur se limita nel tempo è pur sempre un presidio farmaceutico permanente.
In sintesi, dunque, l’apertura del dispensario stagionale:
- è ammessa esclusivamente nelle realtà più piccole, cioè nelle località climatiche, balneari o termali o comunque di interesse turistico con popolazione non superiore a 12.500 abitanti (nelle località maggiori potrà essere istituita, se è il caso, una farmacia succursale ai sensi dell’art. 116 TULLSS);
- è possibile soltanto a fronte di comprovate esigenze di assistenza farmaceutica, attestate dal volume di presenze turistiche annuali, secondo le rilevazioni effettuate dalle aziende di promozione turistica ai sensi dell’art. 4 L. n. 217/1983;
- è autorizzata in aggiunta alle farmacie esistenti, e quindi a prescindere dalla previsione in pianta organica di una sede farmaceutica vacante; spetta al provvedimento regionale istitutivo del presidio indicarne la precisa ubicazione territoriale ed il periodo di apertura, tenuto conto dell’andamento delle presenze e della distribuzione della popolazione turistica.
Come è stato precisato dalla giurisprudenza (v. Consiglio di Stato, sentenza n. 3360/2010), la normativa vigente non fissa un limite rigido alla durata del periodo in cui il dispensario stagionale può essere aperto; pertanto, un dispensario stagionale può restare aperto per molti mesi all’anno, in relazione alla durata e ai diversi periodi della stagione turistica in determinate località.
Tuttavia, normalmente, l’istituzione del dispensario farmaceutico stagionale non può estendersi fino a una durata pressoché permanente (ad esempio pari a dieci mesi su dodici), dato che in tal caso sarebbe forte il rischio di elusione della disciplina in materia, poiché verrebbe istituito un dispensario farmaceutico ordinario (chiuso per un periodo appena superiore a quello fisiologico delle ferie annuali) in mancanza dei rigorosi presupposti previsti dalla normativa di settore.
Il provvedimento regionale istitutivo del dispensario farmaceutico stagionale, affinché non vi sia un aggiramento sostanziale delle prescrizioni legislative, deve quindi essere adeguatamente motivato, con riferimento all’entità della presenza turistica in tutto l’arco dell’anno considerato, non essendo sufficiente il richiamo della media delle presenze turistiche giornaliere nel corso dell’anno, senza che venga specificata la diffusione dell’incremento turistico nel periodo temporale indicato, né il generico richiamo a “fatti notori” consistenti in manifestazioni turistiche pur importanti, ma dalla durata limitata a brevi periodi dell’anno.
La giurisprudenza ha altresì chiarito che per l’assegnazione del dispensario stagionale legittimamente istituito vale lo stesso criterio della preferenza per il titolare di farmacia più vicino, previsto per il dispensario permanente, di cui all’art. 1, comma 4, della L. n. 221/1968.
Avv. Valerio Pandolfini
Avvocato specializzato in diritto farmaceutico
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